راضیه احقاقی: تغییر کاربری اراضی غیرمسکونی به مسکونی در محدوده داخل و خارج از حریم شهر با رعایت استثناهایی نظیر زمینهای سبز برای اراضی بزرگ مقیاس دارای مالکیت‌خصوصی امکان‌‌‌پذیر می‌شود. درحالی که پیش از این کمیسیون ماده 5 تنها محمل قانونی تغییر کاربری اراضی در داخل حریم شهرها بود؛ با استناد به بند پ ماده 50 قانون برنامه هفتم توسعه از این پس کریدوری جدید برای صدور چنین مجوزی در کشور شکل میگیرد. دولت با استناد به این قانون تامین زمین برای ساخت مسکن حمایتی و شهرک‌‌‌سازی را دنبال می‌کند؛ با وجود این عدم توجه به صدور مجوز تغییر کاربری برای زمینهای کوچک مقیاس با هدف تامین خانه حمایتی مغایرت دارد. اگرچه به نظر میرسد که این قانون اهداف مترقی را در حوزه ساخت مسکن دنبال می‌کند، اما بیراهه رفتن این کریدرو جدید می‌تواند مخاطراتی را برای شهروندان رقم بزند.
آییننامه تبدیل بخشی از اراضی غیرمسکونی با مالکیت غیردولتی به مسکونی مطابق بند پ ماده 50 برنامه هفتم در شورای عالی معماری و شهرسازی به تصویب رسید؛ این آییننامه بر امکان‌‌‌پذیر کردن تبدیل بخشی از اراضی دارای مالک غیردولتی به کاربری‌‌‌های مسکونی تمرکز دارد.
در بند (پ) ماده 50 قانون برنامه هفتم توسعه آمده است: از طریق توافق با مالکان اراضی غیردولتی فاقد کاربری مسکونی با رعایت ماده (8) و تبصره (2) ماده (9) قانون جهش تولید مسکن، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌‌‌ها و سند آمایش سرزمینی، نسبت به تامین زمین برای اجرای طرح‌‌‌های حمایتی ساخت مسکن یا احداث شهرک‌‌‌های مسکونی توسط بخش خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی با اولویت تعاونی‌‌‌های مردمی و با رعایت ضوابط راه و شهرسازی اعم از رعایت سرانه‌‌‌های شهری و تامین خدمات زیربنایی و روبنایی موردنیاز و سایر قوانین و مقررات اقدام کنند.
در ماده 8 قانون جهش تولید مسکن آمده است: شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و مراجع ذی‌‌‌صلاح تغییر کاربری اراضی در استانها، مکلفند حسب اعلام وزارت راه و شهرسازی نسبت به بررسی و تعیین تکلیف خارج از نوبت پرونده‌‌‌های ارسالی ظرف حداکثر دو ماه (یک ماه مراجع ذی‌ربط استانها و یک ماه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) پس از تاریخ وصول، اقدام کنند.
در تبصره 2 ماده 9 قانون جهش تولید مسکن آمده است: اراضی کشاورزی حاصلخیز (درجه 1 و 2)، جنگل‌‌‌های طبیعی و دست‌کاشت، بیشه‌‌‌های طبیعی، نهالستان‌‌‌ها، پارک‌‌‌ها و ذخیره‌گاه‌‌‌های جنگلی و مرتعی، عرصه‌‌‌های ذخیره ژنتیکی، ایستگاه‌های تولید بذر، حوضه‌های آبخیز زوجی، محدوده ایستگاه‌های پایش و اندازه‌‌‌گیری آبخیزداری، بستر و حریم رودخانه‌‌‌ها و انهار، چراگاه‌‌‌ها و راه‌‌‌های مسیر کوچ ایل‌نشین‌ها و مناطق چهارگانه محیط‌زیستی نمی‌تواند برای ساخت مسکن مورد استفاده قرار گیرد.
کمیسیون ماده 5 تا به امروز مسوول تغییر کاربری اراضی در کشور بود؛ در تمامی شهرها به استثنای شهر تهران، کمیسیون ماده 5 به ریاست استانداران مسوول صدور مجوز تغییر کاربری بود؛ شهرداری‌‌‌ها و نهادها و سازمان‌های مختلف نیز در این کمیسیون به عنوان یک عضو دارای حق رای حضور دارند. اما در تهران شهرداری مسوول کمیسیون ماده 5 است. در عین حال کمیسیون ماده 5 امکان تغییر کاربری اراضی داخل شهر را در اختیار داشت. به عنوان مثال این کمیسیون امکان تغییر کاربری یک زمین از مسکونی به تجاری، از کشاورزی یا باغ به مسکونی و... را در اختیار داشت. بند پ ماده 50 قانون برنامه هفتم امکانی را ایجاد می‌کند تا کریدوری جدید برای تغییر کاربری اراضی غیرمسکونی در کشور مهیا شود.
به نظر میرسد که تدوین‌‌‌کنندگان برنامه هفتم با تصویب این قانون درصدد تامین زمین برای ساخت خانه در مناطقی هستند که با کمبود زمین مواجه است. در حالی که کمیسیون ماده 5 امکان صدور مجوز برای تغییر کاربری اراضی داخل طرح تفصیلی شهرها را دارد؛ این بند قانونی امکانی را فراهم می‌کند که مجوز تغییر کاربری برای ساخت مسکن به زمینهای موجود در حاشیه طرح تفصیلی شهر و خارج از طرح تفصیلی شهرها داده شود.
غلامرضا کاظمیان، معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی، در گفت‌‌‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» در توضیح خبر تصویب آییننامه تبدیل بخشی از اراضی غیرمسکونی با مالکیت غیردولتی به مسکونی مطابق قانون برنامه هفتم توسعه گفت: بند پ ماده ۵۰ برنامه هفتم بر امکان‌‌‌پذیر کردن تبدیل بخشی از اراضی دارای مالک غیردولتی به کاربری‌‌‌های مسکونی تمرکز دارد. در این بند قانونی به مجموعه دولت و وزارت راه و شهرسازی مجوز داده شده است تا امکانی را فراهم کنند تا اراضی با مالکیت غیردولتی در حوزه مسکن استفاده شوند. برای تحقق این قانون لازم بود تا آیین‌‌‌نامه‌‌‌ای تدوین شده و به تصویب برسد. این آییننامه تدوین شده و در شورای عالی معماری و شهرسازی به تصویب رسیده است؛ البته برای تصویب نهایی لازم است که این آییننامه در هیات دولت تصویب شود.
کاظمیان گفت: با توجه به حساسیت موضوع زمین و دغدغه‌‌‌هایی که اعضای شورای عالی شهرسازی دارند، نیاز بود که تدوین این آییننامه با دقت کافی به لحاظ فنی، شهرسازی و حقوقی انجام شود؛ تمامی دغدغه‌‌‌های ذکر شده در این آییننامه مدنظر قرار گرفت.
وی ادامه داد: اراضی با مالکیت غیردولتی با کاربری‌‌‌های بزرگ‌مقیاس شهری و فراشهری مشمول آییننامه هستند. اراضی مدنظر شامل اراضی واقع در محدوده شهرها و خارج از محدوده می‌‌‌شوند؛ اما برای هریک طی فرآیندهای جداگانه و اختصاصی تصمیم‌گیری می‌شود. امکان تبدیل این مجوزها باید با رعایت آمایش سرزمینی، رعایت طرح‌‌‌های توسعه و عمران و برای زمینهای بزرگ‌مقیاس مهیا شود. البته این تبدیل کاربری باید طی یک فرآیند فنی و حقوقی و طبق بررسی‌‌‌های لازم انجام شود. در عین حال هیچ‌گونه خدمات محله‌‌‌ای مشمول این تبدیل نمی‌شود.
کاظمیان در ادامه تاکید کرد که محدوده محیط‌زیستی، باغات و میراث فرهنگی از این فرآیند مستثنی هستند و وارد فرآیند تغییر کاربری نمی‌‌‌شوند. برای این اراضی قانون مشخص وجود دارد. وی تاکید کرد: در این قانون تاکید داریم که تعادل میان مسکن و خدمات شهری و زیرساختی رعایت شود. تغییر کاربری با درنظر گرفتن تمامی ملاحظات انجام شود و این تغییر کاربری به نحوی باشد که به تامین خدمات و زیرساخت‌‌‌های شهری کمک کند.
معاون شهرسازی و معماری وزارت راه در خصوص مساحت قابل پذیرش در این قانون گفت: در این مصوبه بر زمینهای بزرگ‌مقیاس تاکید داریم؛ عدد دقیق پس از تصویب در هیات دولت در شیوه‌‌‌نامه‌‌‌های اجرایی اعلام می‌شود. در عین حال اراضی که به خدمات محله‌‌‌ای و ناحیه‌‌‌ای اختصاص پیدا می‌کند مشمول این قانون نمی‌شود. کاظمیان تاکید کرد: در این آییننامه و حکم برنامه هفتم توسعه تلاش شده است تا اراضی را که قابلیت تبدیل به مسکونی دارند و مالکیت غیردولتی دارند در حوزه تامین مسکن به کار بگیریم. در این قانون ملاحظات حوزه مسکن، ملاحظات زیرساختی، ملاحظات شهرسازی، ملاحظات طبیعی و اکولوژیک و ملاحظات قانونی به طور دقیق مدنظر قرار میگیرد. وی در ادامه تاکید کرد: اراضی مدنظر در این قانون شامل اراضی سازمانی و دولتی نمی‌شود.
سیاستگذار حوزه مسکن از تدوین بند پ ماده ۵۰ قانون برنامه هفتم توسعه، دو هدف اصلی را مدنظر دارد؛ این اهداف عبارت هستند از تامین زمین برای ساخت مسکن حمایتی و تامین زمین بزرگ‌مقیاس برای شهرک‌‌‌سازی. اگر این طرح به درستی اجرایی شود بخشی از زمینهای فریز شده داخل شهرها آزاد می‌شود و این موضوع کمکی مهم به ساخت مسکن ارزان‌قیمت خواهد بود.
اگرچه اهداف مدنظر قانون‌گذار در این قانون مترقی است؛ اما عدم‌اجرای درست می‌تواند مخاطراتی را در مسیر تامین مسکن حمایتی برای اقشار ضعیف یا کاهش کیفیت زندگی شهروندان رقم بزند. درواقع زمانی اجرای این قانون به هدف مدنظر اصابت می‌کند که از سویی بخشی از خانه‌‌‌های ساخته‌شده در این زمین‌‌‌ها به مسکن حمایتی اختصاص داده شود. در عین حال در صدور مجوزهای تغییر کاربری امکان تامین خدمات شهری در محل مورد نظر سنجیده شود تا شهرک و خانه‌‌‌های ساخته‌شده شامل استانداردهای خدمات شهری باشند.
بند (پ) ماده 50 قانون برنامه هفتم توسعه تفکیکی درخصوص زمینهای کوچک و بزرگ‌مقیاس انجام نداده و از آنجاکه این ماده قانونی به‌‌‌نوعی تسهیل‌‌‌کننده ساخت مسکن حمایتی شمرده می‌شود؛ انتظار می‌‌‌رفت که صدور این مجوز مشمول زمینهای کوچک‌مقیاس نیز باشد. با وجود این مطابق اعلام معاون شهرسازی و معماری وزارت راه در این آییننامه سازوکار تغییر تنها برای زمینهای بزرگ مقیاس درنظر گرفته شده است.
درواقع آییننامه مذکور به نحوی تدوین شده که زمینه انبوه‌‌‌سازی و شهرک‌‌‌سازی فراهم شود. اگرچه اجرای طرح‌‌‌های بزرگ‌مقیاس در ساخت خانه، همواره مورد توصیه کارشناسان بوده؛ اما کمتوجهی سیاستگذار در ایجاد امکانی برای تغییر کاربری زمین کوچک‌مقیاس جای ایراد دارد. به‌‌‌عنوان مثال اگر فردی دارای یک زمین کوچک‌مقیاس غیرمسکونی در محدوده شهر باشد و از تسهیلات مسکن حمایتی بهره‌‌‌مند نشده باشد؛ این قانون می‌تواند فرصتی را در اختیار وی قرار دهد که با تغییر کاربری زمین خود به مسکونی، صاحب خانه شود.
در بند (پ) ماده 50 قانون برنامه هفتم توسعه آمده است که این تغییر کاربری شامل حال اراضی غیرمسکونی می‌شود؛ معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی در توضیح زمینهای مشول این طرح تاکید کرد که این زمین‌‌‌ها نباید در زمره زمینهای سبز باشند. تمامی زمینهای داخل محدوده شهری دارای کاربری مشخص هستند؛ بخشی از اراضی واقع در حریم شهرها دارای کاربری و بخشی فاقد کاربری مشخص هستند. این درحالی است که زمینهای خارج حریم شهر عمدتا فاقد کاربری مشخص هستند. بنابراین دارندگان زمین فاقد کاربری مشخص در حریم شهرها و خارج حریم شهر در صورتی که بتوانند سایر پارامترهای موردنیاز را اخذ کنند، می‌توانند مشمول این طرح شده و مجوز تبدیل به اراضی مسکونی دریافت کنند. اما در خصوص اراضی داخل حریم شهر طبیعتا مشمول این قانون شدن دشوارتر خواهد بود. اگرچه قانون‌گذار تاکید کرده است که زمینهای سبز مشمول این تغییر کاربری نمی‌‌‌شوند؛ اما به نظر میرسد که این آییننامه امکانی را فراهم می‌کند تا به استناد تبصره 2 ماده 9 قانون جهش تولید مسکن امکان تبدیل اراضی کشاورزی درجه 3 با مالکیت خصوصی به زمین مسکونی میسر شود. این در حالی است که ماده 9 قانون جهش تولید مربوط به اراضی ملی است. در این شرایط این سوال مطرح است که استناد به این بند قانونی برای اراضی با مالکیت خصوصی چه میزان درست است.
به شکل معمول در مجوزهای تغییر کاربری زمین، شهرداری یا نهاد بالادست صادرکننده مجوز، بخشی از زمین را به مالکیت خود در‌می‌‌‌آورد. به نظر میرسد که قانون‌گذار و دولت درصدد است تا از مسیر این کریدور جدید فرصتی را فراهم کند تا از سویی زمینهای غیرمسکونی به زمین مسکونی تبدیل شوند و از سوی دیگر سهم دولت از زمین تغییر کاربری داده شده صرف ساخت خانه حمایتی شود.
